關(guān)于地方人大常委會對有關(guān)城市供水管

房地產(chǎn)限售和燃氣安全管理等規(guī)定的審查案

——備案審查工作案例2024年第1號

       2022年11月，全國人大常委會法制工作委員會探索建立備案審查案例指導(dǎo)制度，適時發(fā)布體現(xiàn)地方立法共性問題、具有指導(dǎo)意義的典型案例?？紤]到近年來地方人大常委會普遍加大備案審查工作力度，提高備案審查工作質(zhì)量，形成了一批體現(xiàn)地方特色，具有較強時效性、針對性的典型案例，對地方立法和備案審查工作具有直接的借鑒意義?，F(xiàn)將其中3件典型案例作為備案審查工作指導(dǎo)案例印發(fā)，供工作中參考。

案例1：某省人大常委會審查糾正省政府規(guī)章關(guān)于經(jīng)營用水加倍收費、逾期不繳水費予以行政處罰并設(shè)定行政強制的規(guī)定

一、案例基本情況

2021年，某省人大常委會法制工作委員會對地方政府規(guī)章《某省城市供水管理規(guī)定》（以下簡稱《供水管理規(guī)定》）進行了主動審查。主要涉及兩個方面的問題：（1）《供水管理規(guī)定》能否規(guī)定經(jīng)營用水加倍收費的原則。（2）《供水管理規(guī)定》能否對逾期不繳納水費的行為給予行政處罰，并設(shè)定停止供水、滯納金等行政強制的規(guī)定。

二、審查意見和處理情況

某省人大常委會法制工作委員會依據(jù)立法法、監(jiān)督法和本省備案審查條例的有關(guān)規(guī)定，就《供水管理規(guī)定》的制定背景、主要考慮和實施情況請起草單位說明情況、反饋意見，征求備案審查專家的意見，并就有關(guān)問題召開座談會，聽取省人大有關(guān)專門委員會、司法廳和業(yè)務(wù)主管部門的意見。

（一）關(guān)于對經(jīng)營用水加倍收費原則的規(guī)定

《供水管理規(guī)定》第二十五條規(guī)定，城市供水應(yīng)在供水成本加稅費加合理利潤的基礎(chǔ)上調(diào)整收費標準，按生活用水保本微利、生產(chǎn)用水合理計價、經(jīng)營用水加倍收費的原則確定。具體標準由市、縣人民政府確定。省人大常委會法制工作委員會審查認為，國務(wù)院《城市供水條例》第二十六條規(guī)定，“城市供水價格應(yīng)當(dāng)按照生活用水保本微利、生產(chǎn)和經(jīng)營用水合理計價的原則制定。城市供水價格制定辦法，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定。”按照該規(guī)定，生產(chǎn)和經(jīng)營用水的供水價格都應(yīng)當(dāng)以合理計價為原則。但是，《供水管理規(guī)定》卻將生產(chǎn)和經(jīng)營用水的供水價格作出區(qū)分，生產(chǎn)用水仍以合理計價為原則，而經(jīng)營用水則按照加倍收費的原則確定收費標準，與黨中央關(guān)于減輕企業(yè)負擔(dān)的重要部署精神和國務(wù)院《城市供水條例》有關(guān)規(guī)定不一致，加重了相關(guān)市場主體的經(jīng)濟負擔(dān)。

（二）關(guān)于對逾期不繳水費予以行政處罰，并規(guī)定停止供水、加處滯納金等行政強制

《供水管理規(guī)定》第二十九條規(guī)定，“違反本規(guī)定第二十四條，逾期不繳水費、超計劃用水加價水費者，除按規(guī)定繳交滯納金外，還可按日根據(jù)應(yīng)交金額的1％罰款，但最高不得超過3萬元。逾期1個月不繳交者，由供水企業(yè)發(fā)出催繳通知書，發(fā)出通知書1個月內(nèi)，仍不繳交者，由縣以上人民政府或者其委托的部門批準后，停止供水?！?/p>

1、關(guān)于能否對逾期不繳水費行為設(shè)定罰款的問題

省人大常委會法制工作委員會審查認為，行政處罰法第十三條規(guī)定，省政府規(guī)章可以在法律、法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)作出具體規(guī)定。尚未制定法律、法規(guī)的，省政府規(guī)章對違反行政管理秩序的行為，可以設(shè)定警告或者一定數(shù)量罰款的行政處罰。2018年修訂的國務(wù)院《城市供水條例》第三十五條規(guī)定，未按規(guī)定繳納水費的，可以予以罰款；2020年修訂時，該規(guī)定已被刪除?！豆┧芾項l例》未按照新修改的國務(wù)院《城市供水條例》作出相應(yīng)修改，滯后于上位法。同時，逾期不繳納水費是未按照供水合同約定履行義務(wù)的民事違約行為，不屬于行政處罰法規(guī)定的“違反行政管理秩序”的情形，《供水管理規(guī)定》對逾期不繳納水費的行為處以罰款的規(guī)定，與行政處罰法的相關(guān)規(guī)定不一致，超越了法定權(quán)限。

2、關(guān)于能否對逾期不繳水費停止供水的問題  

省人大常委會法制工作委員會審查認為，行政強制法第十條第四款規(guī)定，“法律、法規(guī)以外的其他規(guī)范性文件不得設(shè)定行政強制措施?！备鶕?jù)該規(guī)定，行政強制措施只能由法律、法規(guī)設(shè)定，地方政府規(guī)章無權(quán)設(shè)定。停止供水，旨在督促當(dāng)事人履行繳納水費義務(wù)和接受行政處罰決定，屬于行政強制措施。如前所述，修改后的國務(wù)院《城市供水條例》第三十五條取消了對未按規(guī)定繳納水費的行政處罰，并同時刪除了對該行為可以采取停止供水等行政強制措施的規(guī)定，《供水管理規(guī)定》中關(guān)于逾期未繳納水費的可以停止供水的規(guī)定已經(jīng)沒有上位法依據(jù)。

3、關(guān)于能否規(guī)定加處滯納金的問題

省人大常委會法制工作委員會審查認為，行政強制法第十二條規(guī)定，“行政強制執(zhí)行的方式：（一）加處罰款或者滯納金；......”第十三條規(guī)定，“行政強制執(zhí)行由法律設(shè)定。法律沒有規(guī)定行政機關(guān)強制執(zhí)行的，作出行政決定的行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)申請人民法院強制執(zhí)行?！奔犹帨{金是行政強制執(zhí)行的一種法定方式，只能由法律設(shè)定。目前法律尚未對逾期不繳納水費的行為作出加處滯納金的規(guī)定，在缺乏法律依據(jù)的情形下，《供水管理規(guī)定》無權(quán)設(shè)定加處滯納金的規(guī)定。

綜上所述，《供水管理規(guī)定》關(guān)于經(jīng)營用水加倍收費原則、對逾期不繳納水費予以行政處罰并設(shè)定停止供水、加處滯納金等行政強制的相關(guān)規(guī)定與上位法不一致，應(yīng)當(dāng)予以糾正。省人大常委會法制工作委員會與省司法廳、業(yè)務(wù)主管部門進行溝通，并向制定機關(guān)發(fā)出書面審查意見,制定機關(guān)同意予以修改或者廢止。2022年，某省政府廢止了《供水管理規(guī)定》。

案例2：某市人大常委會審查糾正市政府部門規(guī)范性文件關(guān)于房地產(chǎn)限售的規(guī)定

一、案例基本情況

2023年5月，根據(jù)公民審查建議，某市人大常委會法制工作委員會對市政府有關(guān)部門制定的《關(guān)于促進市區(qū)房地產(chǎn)業(yè)良性循環(huán)和健康發(fā)展的通知》等3個文件中關(guān)于房地產(chǎn)限售的規(guī)定進行了審查。2021年8月2日，某市政府出臺《關(guān)于進一步促進我市房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展的通知》規(guī)定，“新購買的新建商品房和二手住宅，在取得《不動產(chǎn)權(quán)證》滿3年后方可上市交易”。2022年4月28日，《關(guān)于促進市區(qū)房地產(chǎn)業(yè)良性循環(huán)和健康發(fā)展的通知》中規(guī)定，“新購買的新建商品住宅在商品房買賣合同備案之日起滿3年可上市交易”，放寬了新建商品住宅的限售限期。2022年6月10日，《關(guān)于促進市區(qū)房地產(chǎn)業(yè)良性循環(huán)和健康發(fā)展的通知》規(guī)定，“新購買的新建商品住宅和二手住宅不限售”，全面取消了限售規(guī)定，但2021年8月2日至2022年6月10日期間購買的二手房仍需在取得《不動產(chǎn)權(quán)證》滿3年后方可上市交易。

二、審查意見和處理情況

某市人大常委會法制工作委員會收到公民審查建議后，請制定機關(guān)說明情況、反饋意見，組織專家進行論證。審查認為，民法典規(guī)定，所有權(quán)人對自己的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)，依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。房產(chǎn)出售就是所有權(quán)人的一種處分權(quán)利，不動產(chǎn)交易是公民的權(quán)利和自由，受法律保護。推行限售政策，是國務(wù)院為貫徹落實“房住不炒”精神，賦予地方政府根據(jù)實際情況采取的一種臨時性措施。某市政府于2021年8月2日出臺的限售政策，是為了落實國家有關(guān)房地產(chǎn)調(diào)控政策，抑制房價過快上漲，維護社會公共利益，對公民合法權(quán)益進行必要限制，具有一定的合理性。隨著國家政策背景和房地產(chǎn)市場環(huán)境的變化，某市政府對有關(guān)限售政策進行調(diào)整，逐步并完全取消限售政策，但仍對2021年8月2日至2022年6月10日期間購買的二手住宅進行限售，是對部分公民在特定期間內(nèi)不動產(chǎn)交易的區(qū)別對待，不當(dāng)限制了民事主體財產(chǎn)權(quán)利的行使，顯失公平公正，不具有合理性和適當(dāng)性，也與民法典等有關(guān)法律的規(guī)定不一致。

綜上所述，某市政府部門《關(guān)于促進市區(qū)房地產(chǎn)業(yè)良性循環(huán)和健康發(fā)展的通知》等3個文件中關(guān)于房地產(chǎn)限售的部分規(guī)定，與法律有關(guān)規(guī)定不一致，涉及減損公民權(quán)利，顯失公平公正，應(yīng)予以糾正。某市人大常委會法制工作委員會與市政府辦公室、司法局、建設(shè)局等部門多次溝通，要求有關(guān)方面對相關(guān)文件予以處理。2023年8月，某市政府廢止了所有二手住宅限售的規(guī)定。

案例3：某市人大常委會審查糾正市政府規(guī)范性文件關(guān)于強制要求燃氣用戶安裝使用指定燃氣設(shè)施和燃氣企業(yè)有權(quán)對燃氣用戶采取停氣措施的規(guī)定

一、案例基本情況

2022年7月，根據(jù)公民審查建議，某市人大常委會法制工作委員會對市政府制定的《某市人民政府關(guān)于進一步加強全市管道燃氣安全經(jīng)營管理的意見》（以下簡稱《意見》）進行了審查?！兑庖姟分饕嬖趦蓚€方面的問題：（1）強制要求燃氣用戶安裝使用指定燃氣設(shè)施是否侵害公民合法權(quán)益。（2）燃氣企業(yè)對私拉亂扯、擅自改動燃氣設(shè)施和違規(guī)使用燃氣拒不整改的用戶采取停氣措施是否違反法律法規(guī)的規(guī)定。

二、審查意見和處理情況

某市人大常委會法制工作委員會收到審查建議后，為廣泛聽取各方面意見，加強審查工作的針對性和實效性，于2022年8月聯(lián)合城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護工作委員會，就《意見》相關(guān)規(guī)定組織召開備案審查聽證會，市政府辦公室、城市管理局等政府有關(guān)部門和公民代表、律師代表、部分常委會組成人員、受邀市人大代表等參加聽證會。會上，《意見》起草單位介紹了文件的制定情況、主要內(nèi)容、相關(guān)依據(jù)、實際執(zhí)行情況；公民代表說明提出審查建議的理由，闡述文件執(zhí)行過程中涉嫌侵害公民合法權(quán)益的有關(guān)事實；市司法局、律師代表、常委會組成人員和市人大代表就《意見》出臺的必要性、合法性、適當(dāng)性，以及執(zhí)行中有關(guān)問題發(fā)表意見建議。隨后，法制工作委員會在總結(jié)各方意見基礎(chǔ)上，現(xiàn)場提出審查意見，認為《意見》相關(guān)規(guī)定與上位法不一致，在實際執(zhí)行中易造成誤解，建議制定機關(guān)修改相關(guān)規(guī)定。市政府辦公室當(dāng)場表示將認真研究修改相關(guān)規(guī)定，及時采取整改措施妥善處理有關(guān)問題。

（一）關(guān)于強制要求燃氣用戶安裝使用指定燃氣設(shè)施的規(guī)定

《意見》規(guī)定，“燃氣用戶要全面推行使用不銹鋼波紋軟管、符合國家規(guī)范標準帶有熄火裝置的燃氣燃燒器具，安裝使用安全自閉閥，安裝智能氣表”，“自文件發(fā)布之日起，凡未交付使用及新建居民住宅，必須安裝并設(shè)計智能燃氣計量表、安全自閉閥等燃氣設(shè)施，否則不予竣工驗收；既有居民住宅由屬地政府（管委會）組織轄區(qū)內(nèi)管道燃氣企業(yè)制定改造方案，分批、分期、限期（六個月內(nèi)）改造到位”。

市人大常委會法制工作委員會審查認為，國務(wù)院《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》第二十七條規(guī)定，“燃氣用戶應(yīng)當(dāng)遵守安全用氣規(guī)則，使用合格的燃氣燃燒器具和氣瓶，及時更換國家明令淘汰或者使用年限已屆滿的燃氣燃燒器具、連接管等?！比細庥脩糁灰褂煤细竦娜細馊紵骶吆蜌馄浚皶r更換國家明令淘汰或者使用年限已屆滿的燃氣燃燒器具、連接管等就符合法規(guī)規(guī)定。市政府規(guī)章《某市燃氣管理辦法》第二十三條規(guī)定，“提倡居民用戶安裝使用燃氣泄漏安全保護裝置，使用合格的燃氣燃燒器具、氣瓶和不銹鋼波紋軟管?！薄疤岢睘橐环N倡導(dǎo)性、鼓勵性表述，賦予燃氣用戶的選擇權(quán)?！兑庖姟逢P(guān)于“全面推行使用”、“必須安裝”指定燃氣設(shè)施，以及“限期改造到位”的規(guī)定，涉嫌與國務(wù)院行政法規(guī)和市政府規(guī)章的規(guī)定相抵觸，將提倡的用戶選擇權(quán)改變?yōu)閺娭菩粤x務(wù)，侵犯了公民的合法權(quán)益。

（二）關(guān)于燃氣企業(yè)有權(quán)對燃氣用戶采取停氣措施的規(guī)定

《意見》規(guī)定，“對私拉亂扯、擅自改動燃氣設(shè)施和違規(guī)使用燃氣拒不整改的，由管道燃氣企業(yè)采取停氣措施。”

市人大常委會法制工作委員會審查認為，國務(wù)院《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》第四十一條第二款規(guī)定，燃氣管理部門“發(fā)現(xiàn)燃氣安全事故隱患的，應(yīng)當(dāng)通知燃氣經(jīng)營者、燃氣用戶及時采取措施消除隱患；不及時消除隱患可能嚴重威脅公共安全的，燃氣管理部門以及其他有關(guān)部門和單位應(yīng)當(dāng)依法采取措施，及時組織消除隱患，有關(guān)單位和個人應(yīng)當(dāng)予以配合?！薄赌呈〕擎?zhèn)燃氣管理辦法》第十七條規(guī)定，“管道燃氣經(jīng)營企業(yè)應(yīng)當(dāng)將檢查結(jié)果書面告知燃氣用戶，對燃氣用戶不遵守安全用氣規(guī)定出現(xiàn)安全隱患的，應(yīng)當(dāng)提醒燃氣用戶整改，燃氣用戶應(yīng)當(dāng)及時進行整改；燃氣用戶不按規(guī)定落實整改可能造成安全事故的,燃氣經(jīng)營企業(yè)可以停止供氣,并在隱患消除后24小時內(nèi)恢復(fù)供氣?！笔姓?guī)章《某市燃氣管理辦法》第十五條規(guī)定，“檢查結(jié)果應(yīng)當(dāng)書面告知燃氣居民用戶，對不遵守安全用氣規(guī)定出現(xiàn)安全隱患的，應(yīng)當(dāng)提醒其及時進行整改；不按規(guī)定落實整改可能造成安全事故的，燃氣經(jīng)營企業(yè)可以停止供氣，并在隱患消除后24小時內(nèi)恢復(fù)供氣。”據(jù)此，對用戶不遵守安全用氣規(guī)定出現(xiàn)安全隱患的，應(yīng)當(dāng)提醒燃氣用戶整改；用戶不按規(guī)定落實整改可能造成安全事故的，燃氣經(jīng)營企業(yè)才可以停止供氣，并在隱患消除后及時恢復(fù)供氣。根據(jù)民法典的有關(guān)精神和供用氣合同相關(guān)規(guī)定，確保燃氣連續(xù)供應(yīng)既是燃氣經(jīng)營企業(yè)的義務(wù)，也是燃氣用戶的權(quán)利，應(yīng)當(dāng)慎重采取停止供氣的措施。

《意見》關(guān)于采取停氣措施的規(guī)定省略了“書面告知，提醒整改”等前置程序，以及“不按規(guī)定落實整改可能造成安全事故的”前提情節(jié)，直接授權(quán)“管道燃氣企業(yè)采取停氣措施”，與行政法規(guī)、省地方性法規(guī)和市政府規(guī)章的規(guī)定不一致。同時，該規(guī)定與關(guān)于全面推行不銹鋼波紋軟管、智能氣表等改造工程的規(guī)定是在《意見》同一條款中規(guī)定的，容易造成不改造就停止供氣的誤解。

聽證會后，市政府迅速組織有關(guān)部門召開專題會議研究相關(guān)問題，2022年10月，市政府對《意見》相關(guān)規(guī)定作出修改，并要求燃氣公司正確解讀和適用文件，不得強制要求改造，不得指定企業(yè)改造，依法慎用停氣措施。此外，對群眾反映的燃氣改造費用較高的問題，采用由電信公司出資改造等方式減輕燃氣用戶負擔(dān)，個別老舊小區(qū)改造由政府補貼，免費改造提升。

來源：中國人大網(wǎng)