本文探討了控制性詳細規(guī)劃編制的廣度和深度以及公眾參與，以充分發(fā)揮其對城市土地利用的管制作用，促進城市建設的發(fā)展。通過分析其相關(guān)的規(guī)定性指標,反思當前對控規(guī)認識的不足。
　　關(guān)鍵詞：控制性詳細規(guī)劃，規(guī)定性指標，公眾參與
　　
　　控制性詳細規(guī)劃是伴隨著我國城市規(guī)劃理論及實踐的變革而出現(xiàn)的，它代表了一種新的規(guī)劃理念，表明我國城市規(guī)劃管理從終極形態(tài)走向法制的過程，表明城市規(guī)劃是立足于城市發(fā)展的客觀過程，是向著預定的規(guī)劃目標不斷漸進的決策程序。同時，控規(guī)還代表了一種新的技術(shù)手段，是規(guī)劃管理上的一大進步。隨著我國加入WTO,城市社會、經(jīng)濟以及城市建設迅猛發(fā)展，人居環(huán)境優(yōu)化意識也不斷提高,因此必須用科學發(fā)展觀來指導控規(guī)的理論與編制。
　　2008年1月，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》正式開始實施，其中對控規(guī)的組織編制和審批程序、修改程序有了更清晰的界定與要求。
　　1控制性詳細規(guī)劃的作用
　　1.1在城市規(guī)劃體系中，控規(guī)占據(jù)了特殊的地位。在它之上有總體規(guī)劃，下有修建性詳細規(guī)劃?？傮w規(guī)劃是城市發(fā)展的整體戰(zhàn)略框架，需要有下一層次的規(guī)劃將其深化，才能真正發(fā)揮其作用。而修建性詳細規(guī)劃是對小范圍內(nèi)城市開發(fā)建設活動進行總平面布局和空間形體組織，需要上一層次的規(guī)劃對用地性質(zhì)和開發(fā)強度進行控制，對開發(fā)模式和城市景觀進行引導。因此，控規(guī)是兩者之間有效的過渡與銜接，起到深化前者和控制后者的作用，確保了規(guī)劃體系的完善和連續(xù)。
　　1.2由于控規(guī)編制的層次、深度能夠提供事先確定的、公開的、適當?shù)某鞘幸?guī)劃，因此它是規(guī)劃管理的科學依據(jù)和城市建設的有效指導?？刂频姆秶头椒ǘ加姓驴裳苊饬酥饔^性和盲目性。同時，控規(guī)自身的法律效力及其相應的規(guī)劃法規(guī)，也使規(guī)劃管理的權(quán)威性得到了充分保證。它提供的依據(jù)和指導將保證規(guī)劃公平的長期實行，使不同的機構(gòu)、組織和個人能夠獲得理想和協(xié)調(diào)的整體框架，從而有利于社會整體的可持續(xù)發(fā)展。
　　1.3作為城市政策的載體，控規(guī)的編制和實施過程中包含了諸如城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城市用地結(jié)構(gòu)、城市人口空間分布、城市環(huán)境保護，鼓勵開發(fā)建設等各方面廣泛的城市政策的內(nèi)容。市場運作過程中各類經(jīng)濟組織和個人可以通過規(guī)劃所提供的城市政策和相關(guān)信息來消除其在決策時所面臨的未來不確定性，從而促進資源的有效配置和合理利用，引導城市社會、經(jīng)濟、環(huán)境的全面協(xié)調(diào)發(fā)展。
　　2控制性詳細規(guī)劃的編制
　　2.1控規(guī)的廣度
　　城市總體規(guī)劃編制完成后，控規(guī)的覆蓋要因地而宜，有條件的城市應逐步提高控規(guī)的覆蓋面，強化對整個城市用地的規(guī)劃控制。當控規(guī)覆蓋面足夠大時，不管市場如何變化，都有管理的依據(jù)，就不用“臨時抱佛腳”了。
　　2.2控規(guī)不能盲從于總規(guī)
　　控規(guī)是在城市總規(guī)的指導下進行，是對總規(guī)的細化和深化，起著充實和調(diào)整作用。由于城市總規(guī)階段的宏觀和全局性質(zhì)，以及此階段調(diào)研工作的深度所限，對每個區(qū)域或局部的描述與掌握都不可能很詳細和準確,甚至不可避免地出現(xiàn)空泛和偏差。而控規(guī)介入了城市的每個局部、每個區(qū)域的分析研究，對總規(guī)起著補充完善和調(diào)整修訂的作用。所以控規(guī)不能僅僅依賴于總規(guī)已有的成果，盲從于總規(guī)。
　　2.3控規(guī)規(guī)定性指標的分析
　　我國現(xiàn)行的控規(guī)指標體系包括規(guī)定性和指導性兩類指標，規(guī)定性指標一般為：用地性質(zhì)、建筑密度、建筑控制高度、容積率、綠地率、交通出入口方位、停車泊位及配套公共設施等；指導性指標一般為：人口容量、建筑形式、體量、風格、色彩及其他環(huán)境要求等，這里大部分為城市設計的內(nèi)容。規(guī)定性指標中，與空間形態(tài)、城市設計等方面有關(guān)的指標有：容積率、建筑密度、建筑控制高度和綠地率四項。
　　2.3.1容積率
　　容積率：規(guī)劃地塊內(nèi)建筑總面積與規(guī)劃地塊面積之比。
　　容積率是從經(jīng)濟角度反映樓板面積產(chǎn)出率的概念，并非直接反映空間形態(tài)效果或城市設計內(nèi)容的指標。容積率的作用主要有兩個：開發(fā)強度的直接控制和地價測算的重要依據(jù)。開發(fā)強度的控制是對建筑體積的間接控制，算作引申功能。容積率是一個綜合的概念，是許多相關(guān)因素制約形成的綜合化的結(jié)果，它與建筑密度、建筑高度的關(guān)系十分緊密，從以下公式的推導便可看出:
　　容積率=建筑總面積/規(guī)劃地塊面積,
　　建筑密度=建筑基底面積/規(guī)劃地塊面積。
　　若每層建筑面積相同，則:
　　建筑總面積=建筑基底面積×層數(shù)。
　　綜合上述三個關(guān)系式可以得出以下結(jié)論:
　　容積率=建筑密度×層數(shù)(這里的層數(shù)可以代表建筑高度)。
　　簡單地說，容積率是建筑密度和建筑高度共同作用的結(jié)果,在某些情況下能反映建筑的體積；但多數(shù)情況下，每層的建筑面積并不相同，這時容積率的第一個作用的引申功能就不能充分發(fā)揮。從控規(guī)實踐的情況來看，容積率對土地開發(fā)強度的控制作用毋庸置疑；但要控制建筑體積，控制建成后的空間形態(tài)效果等內(nèi)容，還需要其他指標的支持。目前的指標體系中，關(guān)于空間形態(tài)方面的規(guī)定性指標主要有建筑密度和建筑高度兩項。
　　2.3.2建筑密度
　　建筑密度：建筑占地面積與規(guī)劃地塊面積之比。
　　由定義可以看出，建筑密度其實是一個平面的概念，反映地面被建筑占用的比例。這項指標可以體現(xiàn)地面的環(huán)境質(zhì)量，而對空間上的形態(tài)效果很難全面表達，比如建筑的收放、體量的穿插等。實際上有關(guān)建筑形體變化的內(nèi)容是留在建筑設計階段去推敲、處理的，在控規(guī)階段很難全面表達。以高層建筑為例，建筑的裙房密度和塔樓密度是截然不同的，而空間的密集程度理應包含上述兩項內(nèi)容；可是現(xiàn)行的建筑密度實際上就是高層的裙房密度,若要完全表達空間密集程度就應該細化為裙房和塔樓兩項密度指標，即雙重密度；實際上雙重密度的概念已經(jīng)完全屬于城市設計的范疇了?？梢?，若控規(guī)用單一的建筑密度指標來解決空間形態(tài)上的問題，很不可取。
　　借鑒發(fā)達國家的成功經(jīng)驗：日本根據(jù)不同的土地使用性質(zhì)在建筑基本法中規(guī)定了最大建筑密度，其量化值是以形成良好的城市環(huán)境和防火要求為根本依據(jù)。由此看來，從城市設計角度規(guī)定的建筑密度指標，并不能達到理想狀態(tài)，制定這項指標應該從地面環(huán)境、通行、消防等基本要求入手。
　　2.3.3建筑高度
　　建筑高度：由室外明溝面或散水坡面量至建筑物主體最高點的垂直距離。
　　從定義出發(fā)可以得出結(jié)論：建筑高度仍然是平面的概念，這里的平面不過是與地平面垂直的二維空間。從城市設計角度出發(fā)，即使容積率、建筑密度和建筑高度三項指標同時控制，也很難表達空間形態(tài)的全貌。道理很簡單：地面+縱向≠空間。在容積率一定的情況下，建筑密度和建筑高度的變量有很多。有些控規(guī)用建筑高度來控制城市天際線，可以起到一定作用，但也只是個大致的輪廓；實際上，天際線不僅指建筑群體在高度上的變化還應包括頂部的形式、色彩、檐口的處理等微觀層面的內(nèi)容。那么控規(guī)層面的建筑高度到底應該控制什么?
　　以美國區(qū)劃法為例，建筑高度主要用日照范圍，或叫天空曝光面(SkyExposurePlane)來控制。曝光面是一個斜面，是在街道范圍上空的某一特定高度以上按特定斜率所形成的控制面，由一定時間內(nèi)的日照條件來確定，其目的是保證日照、通風、采光等基本要求；日本在建筑高度控制方面有更為詳細的規(guī)定，嚴格控制道路斜線、鄰地斜線、北側(cè)用地斜線、日照規(guī)制和高度地區(qū)規(guī)制等不同的手段，其目的也是為了滿足日照、通風、采光等要求。目前國內(nèi)多處于人為規(guī)定建筑限高的狀態(tài)，這種主觀的做法多是從空間形態(tài)考慮，缺乏必要的科學依據(jù)。由此可見，控規(guī)階段建筑高度的控制應該以日照、通風、采光等要求為根本，加強控規(guī)編制的科學性。
　　2.3.4綠地率
　　綠地率：地塊內(nèi)綠地面積與規(guī)劃地塊面積之比。近幾年城市建設中接連興起的“種草熱”、“移樹風”就可以從一個側(cè)面反映出綠地率指標的局限性。簡單地說，在綠地率相同的情況下，樹木要比草皮的生態(tài)能力大得多，無論從光合作用、使用效果還是維護費用等其他方面，樹木所創(chuàng)造的生態(tài)效益要遠遠大于草皮，其環(huán)境質(zhì)量也要高于草皮。若僅以綠地率一項指標為控制手段的話，很難實現(xiàn)理想的環(huán)境質(zhì)量和效果。日本在城市建設的其他具體規(guī)制層面，對綠化的形式、位置、植被種類等作了詳細的規(guī)定，在多項內(nèi)容的綜合控制下確保環(huán)境質(zhì)量；而美國在區(qū)劃層面就沒有綠地率這項指標。所以說，單一的綠地率指標僅能實現(xiàn)公共的衛(wèi)生、安全等基本要求，而對于用地內(nèi)環(huán)境質(zhì)量和效果很難有效控制。
　　通過以上論述不難發(fā)現(xiàn)，控規(guī)體系中與城市設計相關(guān)的幾項規(guī)定性指標對空間形態(tài)、環(huán)境質(zhì)量等方面的控制作用十分有限。在指標體系中，由于其他城市設計的指標均為指導性指標，且難于量化，在實踐中發(fā)揮的作用并不理想。
　　控規(guī)在我國城市建設中的巨大作用不可忽視，是在我國土地有償使用制度改革的背景下產(chǎn)生的，其初衷在于有效控制城市土地使用、強化城市規(guī)劃管理。同時，我國的控規(guī)是在發(fā)達國家土地分區(qū)管制(區(qū)劃)原理的基礎上發(fā)展而來，控制手段、指標體系并無本質(zhì)差別；而發(fā)達國家土地分區(qū)管制的出發(fā)點都是保護公共利益，制定并維護公平的城市開發(fā)原則。我國控規(guī)在20余年的發(fā)展歷程中被賦予了諸如城市設計等方面的新功能,如何實現(xiàn)這些功能?是否需要這些功能?很值得探討。
　　實際上,現(xiàn)行指標的控規(guī)應該以保護公共利益，制定公平原則為主要功能；空間形態(tài)、視覺美感等城市設計方面的內(nèi)容完全可以在其他階段去考慮。在明確控規(guī)控制功能的基礎上，從經(jīng)濟規(guī)律出發(fā)，以保護公共利益、維護公平的城市開發(fā)環(huán)境為原則來制定各項指標，才是維持公平的有效途徑。同時，應該認識到：視覺美感不等于公共利益，從城市設計出發(fā)的指標不能保證公平。
　　3控規(guī)的公眾參與
　　控規(guī)編制及審批的公眾參與已經(jīng)成為規(guī)劃行政主管部門的職責和義務。然而長期以來，城市規(guī)劃管理部門多數(shù)只重視規(guī)劃成果的公開與宣傳，注重單向地向社會展示規(guī)劃的意圖。目前流行的規(guī)劃展覽，由于規(guī)劃公示過于專業(yè)化，一般公眾看懂的少，不明白的多，將編制好的規(guī)劃效果圖供公眾“參觀”成為了一種流于形式的公共參與。而且規(guī)劃管理部門對公眾意見反饋未給予應有的重視，更談不上創(chuàng)造良好的條件，導致公眾參與熱情不高。然而，隨著市場經(jīng)濟改革及其在此基礎上的社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，民主化進程推動了公共管理的社會化，在城市規(guī)劃領(lǐng)域，由單一縱向的城市管理模式向多元化網(wǎng)絡型城市管治模式轉(zhuǎn)變已成為公共管理社會化的必然要求。引入公共參與機制來推動城市規(guī)劃編制合理性、決策的科學性、實施的可行性已成為全社會的共同呼聲。因此，必須加強城市規(guī)劃公共參與的制度化建設，使象征性的公共參與向?qū)嵸|(zhì)性的決策參與轉(zhuǎn)變。目前隨著各地紛紛成立了城市規(guī)劃委員會，控規(guī)編制及審批的公眾參與得到了制度上的保障。規(guī)劃委員會代表組成具有廣泛的代表性，具備良好的專業(yè)技術(shù)背景，一方面確保了公眾在規(guī)劃決策中發(fā)揮重要作用，另一方面以法定、公開的程序進行規(guī)劃審議或?qū)徟浞煮w現(xiàn)了決策的科學與民主。與此同時，控規(guī)在公示過程中，不僅要在固定的場所展示，還要在新聞媒體、政府網(wǎng)站等廣泛宣傳，并印制征求意見表，收集公眾意見，及時整理匯總，以形成公示結(jié)果，并據(jù)此對規(guī)劃做出合理地調(diào)整和完善。公眾參與不僅要體現(xiàn)在控規(guī)的編制參與、控規(guī)評審的參與，更重要的是體現(xiàn)在控規(guī)實施的積極參與上。沒有公眾積極主動的參與,再好的控規(guī)也是空中樓閣。
　　結(jié)束語
　　總之，我們認為，我國的控規(guī)編制審批體制還需要不斷的完善，不斷的調(diào)整，這正如我國所現(xiàn)處的高速發(fā)展階段一樣，一定要與時俱進，緊跟時代的腳步，因循守舊只能固步自封。只有在各界共同的努力下，不斷發(fā)展，才能使我們的規(guī)劃有更長的生命力，更好的服務于社會，服務于人民。
　　參考文獻
　　[1]陳穗.談控制性詳細規(guī)劃的調(diào)整作用[J].規(guī)劃師,2003(1)
　　[2]郭建,孫惠蓮.城市規(guī)劃中公眾參與的法學思考[J].城市規(guī)劃,2004(1)